Die Europäische Kommission wird oft als „Hüterin der Verträge“ bezeichnet. Ihre Aufgabe ist es, darauf zu achten, dass EU-Recht in allen Mitgliedstaaten eingehalten wird. Wenn Staaten gegen EU-Recht verstoßen, kann die Kommission Vertragsverletzungsverfahren einleiten und Fälle bis vor den Europäischen Gerichtshof bringen.
Doch eine wissenschaftliche Analyse von R. Daniel Kelemen und Tommaso Pavone zeigt: Genau diese Rolle hat die Kommission in den vergangenen zwei Jahrzehnten deutlich zurückhaltender ausgeübt.
Was ist passiert?
Seit 2004 ist die Zahl der Vertragsverletzungsverfahren drastisch zurückgegangen. Nach den Daten der Autoren sank die Zahl der von der Kommission eröffneten Verfahren zwischen 2004 und 2018 um rund zwei Drittel. Noch stärker fiel der Rückgang bei jenen Fällen aus, die tatsächlich an den Europäischen Gerichtshof weitergeleitet wurden.
Das ist nicht nur eine statistische Randnotiz. Die Europäische Union wurde in dieser Zeit größer, komplexer und politisch konfliktreicher. Mehr Mitgliedstaaten, mehr Rechtsakte, mehr politische Krisen und mehr Streitfragen hätten eigentlich eher erwarten lassen, dass die Kommission öfter einschreitet, nicht seltener.
Gleichzeitig verschwanden die Probleme nicht. Bürger:innen und Organisationen reichten weiterhin Beschwerden ein. Nationale Gerichte legten dem Europäischen Gerichtshof weiterhin Fragen zum EU-Recht vor. Auch die bekannten Krisen der vergangenen Jahre – von Rechtsstaatlichkeit über Migration bis hin zu Umwelt- und Binnenmarktrecht – zeigen, dass die Einhaltung von EU-Recht keineswegs selbstverständlich geworden ist.
Supranationale Nachsicht
Die Autoren erklären den Rückgang nicht einfach mit besserer Rechtsbefolgung durch die Mitgliedstaaten. Ihre These ist politischer: Die Kommission habe bewusst begonnen, weniger aggressiv gegen Mitgliedstaaten vorzugehen. Der Grund liegt in einem grundlegenden Rollenkonflikt. Die Kommission ist einerseits „Hüterin der Verträge“. Sie soll EU-Recht unabhängig und konsequent durchsetzen. Andererseits ist sie auch „Motor der europäischen Integration“ und hat ihre eigene politische Agenda. Sie schlägt neue Gesetze vor, entwickelt politische Programme und braucht dafür die Unterstützung der Mitgliedstaaten.
Genau hier entsteht das Problem: Wer Regierungen regelmäßig verklagt oder mit Vertragsverletzungsverfahren unter Druck setzt, macht sich bei diesen Regierungen nicht beliebter. Gleichzeitig braucht die Kommission deren Zustimmung und politische Unterstützung, insbesondere im Europäischen Rat.
Nach der Analyse von Kelemen und Pavone wurde dieser Konflikt ab 2004 besonders deutlich. Mit José Manuel Barroso kam ein Kommissionspräsident ins Amt, der stark darauf bedacht war, das Verhältnis zu den Mitgliedstaaten zu verbessern. Vertragsverletzungsverfahren wurden stärker politisch kontrolliert. Die rechtlichen Dienste und Fachbeamt:innen der Kommission, die früher relativ eigenständig Verfahren vorantreiben konnten, wurden stärker eingebunden, gebremst oder politisch übersteuert.
Das EU-Pilot-Verfahren als politischer Filter
Ein zentrales Instrument war das sogenannte EU-Pilot-Verfahren. Offiziell sollte es helfen, Probleme schneller und informeller zu lösen. Statt sofort ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, sollte die Kommission zunächst mit dem betroffenen Mitgliedstaat in Dialog treten.
Das klingt zunächst vernünftig. Nicht jeder Konflikt muss sofort vor Gericht landen. Doch die Autoren zeigen, dass dieses Verfahren auch eine andere Wirkung hatte: Es machte die Rechtsdurchsetzung weniger sichtbar, weniger transparent und stärker politisch kontrollierbar.
Beschwerden von Bürger:innen oder NGOs konnten in vertraulichen Gesprächen mit Mitgliedstaaten versanden. Nationale Regierungen erhielten mehr Gelegenheit, Verfahren abzuwenden. Die Kommission konnte Konflikte entschärfen, ohne öffentlich als harte Rechtsdurchsetzerin aufzutreten.
Damit wurde aus einem angeblichen Effizienzwerkzeug auch ein politisches Beruhigungsinstrument gegenüber den Mitgliedstaaten.
Wer profitiert davon?
Profitiert haben vor allem nationale Regierungen. Sie wurden seltener öffentlich mit Vertragsverletzungsverfahren konfrontiert. Sie konnten Konflikte informeller verhandeln. Und sie mussten weniger häufig befürchten, dass die Kommission Rechtsverstöße konsequent vor den Europäischen Gerichtshof bringt.
Verloren haben hingegen jene, die auf eine starke Kommission angewiesen sind: Bürger:innen, NGOs, Umweltorganisationen, Rechtsstaatsakteure und all jene, die EU-Recht nutzen, um nationale Behörden oder Regierungen zur Einhaltung gemeinsamer Standards zu verpflichten.
Wenn die Kommission nicht einschreitet, bleibt EU-Recht oft abstrakt. Es steht zwar auf dem Papier, wird aber nicht zwingend wirksam durchgesetzt.
Warum ist das problematisch?
Die Durchsetzung von EU-Recht ist kein technisches Detail. Sie ist eine Grundvoraussetzung dafür, dass die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft funktioniert.
Wenn Mitgliedstaaten EU-Recht verletzen und kaum Konsequenzen erwarten müssen, entstehen mehrere Risiken. Erstens wird das Vertrauen in die Verbindlichkeit des EU-Rechts geschwächt. Zweitens werden jene Staaten benachteiligt, die sich tatsächlich an die Regeln halten. Drittens verlieren Bürger:innen und Organisationen ein wichtiges Instrument, um Rechte und Schutzstandards durchzusetzen.
Besonders heikel ist das in Bereichen wie Rechtsstaatlichkeit, Naturschutz, Umweltrecht, Binnenmarkt, Grundrechte oder Verbraucherschutz. Dort hängt die praktische Wirkung des EU-Rechts oft davon ab, ob die Kommission bereit ist, Verstöße konsequent zu verfolgen.
Die politische Konsequenz
Die Analyse zeigt einen grundlegenden Zielkonflikt: Eine stärker politisierte Kommission kann als politischer Akteur handlungsfähiger erscheinen. Sie kann diplomatischer mit Regierungen umgehen, Konflikte vermeiden und Mehrheiten für neue Vorhaben sichern.
Aber genau diese politische Nähe kann ihre Unabhängigkeit als Rechtsdurchsetzerin schwächen.
Die Kommission kann nicht glaubwürdig zugleich am Vormittag politischer Verhandlungspartner der Mitgliedstaaten sein und am Nachmittag völlig unabhängige Anklägerin gegen dieselben Regierungen. Je stärker politische Rücksichtnahmen in die Rechtsdurchsetzung einfließen, desto größer wird die Gefahr, dass EU-Recht selektiv, verspätet oder gar nicht durchgesetzt wird.
Was folgt daraus?
Die wichtigste Konsequenz ist institutionell: Die Rechtsdurchsetzung durch die Kommission muss stärker vor politischer Einflussnahme geschützt werden. Wenn Vertragsverletzungsverfahren allein vom politischen Kalkül der Kommissionsspitze abhängen, verliert die EU ein zentrales Element ihrer Rechtsordnung.
Eine glaubwürdige Europäische Union braucht nicht nur gute Gesetze. Sie braucht auch eine Kommission, die bereit ist, diese Gesetze durchzusetzen – auch dann, wenn es politisch unbequem ist.
Denn ohne konsequente Durchsetzung wird aus gemeinsamem Recht schnell bloße Empfehlung. Und aus der „Hüterin der Verträge“ wird eine Vermittlerin, die Konflikte verwaltet, statt Rechtsverstöße zu beenden.
Österreich als konkretes Beispiel
Diese Entwicklung ist kein abstraktes institutionelles Problem. Sie zeigt sich auch in Österreich – besonders beim Umgang mit (streng) geschützten Arten wie Wolf, Biber, Fischotter und anderen Arten der FFH-Richtlinie.
Gerade beim Wolf erleben wir seit Jahren, wie europäische Schutzvorgaben durch landesrechtliche Verordnungen, Einstufungen für Abschussregelungen und politische Ausnahmepraktiken zunehmend unterlaufen werden. Beim Wolf läuft sogar bereits seit 2021 ein EU-Pilotverfahren gegen Österreich, ohne dass daraus bislang sichtbare und wirksame Konsequenzen auf europäischer Ebene gefolgt wären.
Das ist nicht nur ein rechtliches Problem, sondern ein massives Vertrauensproblem. Wenn wiederkehrende oder fortgesetzte Verstöße gegen die FFH-Richtlinie über Jahre ohne erkennbare Reaktion der Europäischen Kommission bleiben, entsteht der Eindruck, dass europäischer Artenschutz zwar auf dem Papier gilt, in der politischen Praxis aber verhandelbar ist.
Die Folgen betreffen nicht nur den Wolf. Auch beim Biber, beim Fischotter und bei weiteren geschützten Arten wächst der politische Druck auf Ausnahmen, Entnahmen und regionale Sonderwege. Damit droht sich ein Muster zu verfestigen: Schutzbestimmungen werden aufgeweicht, Konflikte politisch abgefedert, und die europäische Rechtsdurchsetzung bleibt im Hintergrund.
Für die FFH-Richtlinie ist das gefährlich. Sie lebt davon, dass ihre Vorgaben nicht nur beschlossen, sondern auch durchgesetzt werden. Wenn die Kommission trotz langjähriger Hinweise, laufender Verfahren und klarer Schutzverpflichtungen nicht sichtbar handelt, verliert dieses zentrale europäische Naturschutzinstrument an Autorität.
Gerade deshalb braucht es eine Europäische Kommission, die ihre Rolle als Hüterin der Verträge ernst nimmt. Nicht irgendwann, sondern JETZT. Denn im Naturschutz ist verspätete Rechtsdurchsetzung oft keine neutrale Verzögerung, sondern kann zu dauerhaften Schäden führen.
Was NGOs daraus ableiten sollten
Für NGOs ergibt sich daraus eine klare Handlungsempfehlung: Sie sollten den Druck auf die Europäische Kommission bündeln, europäisieren und rechtlich präzisieren. Entscheidend ist, Wolf, Biber, Fischotter und andere geschützte Arten nicht als isolierte Einzelkonflikte darzustellen, sondern als strukturelles Vollzugsproblem der FFH-Richtlinie in Österreich. Dazu sollten bestehende Beschwerden aktualisiert, Verstöße systematisch dokumentiert, der Stand des seit 2021 laufenden EU-Pilotverfahrens zum Wolf ausdrücklich abgefragt und die Kommission öffentlich wie formal aufgefordert werden, ihre Rolle als Hüterin der Verträge wahrzunehmen.
Parallel dazu sollten NGOs Abgeordnete des Europäischen Parlaments, den Petitionsausschuss, die Generaldirektion Umwelt und gegebenenfalls die Europäische Bürgerbeauftragte einbeziehen, um die jahrelange Verzögerung selbst zum politischen Thema zu machen. Die zentrale Botschaft muss lauten: Wenn die Kommission trotz wiederkehrender Verstöße gegen die FFH-Richtlinie nicht handelt, verliert nicht nur der Artenschutz an Wirksamkeit, sondern auch das Vertrauen in die europäische Rechtsordnung.
Quellen:
Kelemen, R. D. and Pavone, Tommaso, Where Have the Guardians Gone? Law Enforcement and the Politics of Supranational Forbearance in the European Union (December 27, 2021). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3994918 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3994918